全國多地水泥企業(yè)發(fā)布的漲價通知函顯示，部分企業(yè)在原有出廠價格基礎上一次性上漲50元/噸，有省份PO42.5散裝水泥價格價格從年初的315元/噸漲至12月初的560元/噸，漲幅高達78%。
這背后，是正常的價格波動，還是企業(yè)哄抬物價、甚至協(xié)議漲價的壟斷行為?2014年曾致信商務部反壟斷局呼吁對水泥企業(yè)進行反壟斷調(diào)查的同濟大學知識產(chǎn)權與競爭法研究中心研究員劉旭接受南都專訪認為，此輪漲價有壟斷之嫌，呼吁再啟調(diào)查。
對話劉旭
是合理的價格波動還是協(xié)同漲價?
水泥漲價幅度遠高于成本上漲幅度
南都：11月以來，全國多地水泥企業(yè)紛紛漲價，局部地區(qū)的水泥價格幾日一變甚至一日一變。這樣的集中漲價行為涉嫌壟斷嗎?
劉旭：這個涉嫌構成協(xié)同漲價的壟斷行為，協(xié)同行為是反壟斷法第13條第2款規(guī)定的壟斷協(xié)議中的一種。協(xié)同行為一般是由一到兩家龍頭企業(yè)率先公布漲價計劃，其他競爭對手隨后跟進同等幅度的漲價，但又無法給出其漲價的合理理由，例如上游成本上漲等。
具體認定壟斷行為，首先要看是否有直接證據(jù)，例如行業(yè)協(xié)會組織召開會議的紀要或決定，以及對外公布的統(tǒng)一價目表等，或者企業(yè)間簽署的限制競爭協(xié)議、有關價格協(xié)同或客戶與市場劃分的文字交流，包括微信交流。
在缺乏直接證據(jù)的時候，執(zhí)法者可以根據(jù)涉嫌實施壟斷協(xié)議或價格協(xié)同的經(jīng)營者公布的價格信息，用戶的反饋來認定涉嫌限制競爭的經(jīng)營者是否實施了協(xié)同行為，例如由一家?guī)ь^率先領漲，其他經(jīng)營者同時同等幅度調(diào)價。上述情況可能在各省水泥行業(yè)都有所體現(xiàn)。
南都：如何分辨這次漲價是“水泥荒”下的正常價格波動，還是水泥企業(yè)聯(lián)手漲價的壟斷行為?
劉旭：我認為當前水泥企業(yè)的漲價不屬于合理的價格浮動，其中一個原因是水泥漲價幅度遠高于成本上漲的幅度。決定水泥價格的是上游成本，如煤，電，庫存等，水泥業(yè)上游成本變化最大的是煤炭價格，但相比2017年全年各省水泥價格巨大漲幅，截止到目前，2017年全年煤炭煤炭現(xiàn)貨交易總體上波動沒有很大。
即便是上游成本突然上漲，各家企業(yè)效率不同，成本結構和庫存情況也不同，定價應該是不一樣的，這樣可以開展價格競爭。
是否存在“水泥荒”得看庫存，停產(chǎn)不代表沒庫存。而且相比龍頭的巨大產(chǎn)能，有限的關停所占的比例還是較小的。漲價數(shù)據(jù)最好結合某一個具體地域市場來看，如京津冀、江浙滬等，這些經(jīng)濟圈內(nèi)的水泥庫存本身是可以調(diào)動的，能夠緩解“水泥荒”。
目前漲價的這些省份價格差距很大，尤其是內(nèi)蒙、山西和陜西，這說明有劃分市場，限制跨省交易，這屬于反壟斷法中提到的協(xié)同行為。而這必然是在多省開展業(yè)務的大集團才能做到的，不是單純的市場現(xiàn)象。
南都：“劃分市場”、“限制跨省交易”等行為有何具體體現(xiàn)?
劉旭：例如各大水泥集團都限制自己在內(nèi)蒙生產(chǎn)的水泥運往南方。北方的水泥產(chǎn)能和庫存大，而南方的需求高。一旦控制北方水泥不要逐省地向南銷售，就可以抬高南方局部地區(qū)的水泥價格，如江蘇上海等地。
如果北方錯峰生產(chǎn)是因為北方工程項目少，對下游影響小，那為什么要擴大到南方?現(xiàn)在兩湖江西都錯峰生產(chǎn)了。為什么?南方工程項目沒有受天氣影響，還可以繼續(xù)進行。這時統(tǒng)一限產(chǎn)，北方水泥又不能跨省交易，那么南方的供需矛盾是會非常尖銳的。
在頻繁漲價的情況下，水泥企業(yè)就會開始觀望、惜售，所以才出現(xiàn)“水泥荒”，因為企業(yè)不知道還會漲多少，所以干脆不賣了。
節(jié)能減排必然會導致水泥漲價嗎?
如串謀漲價庫存多少都影響不了價格
南都：我們注意到此輪漲價前，河北、河南等多地為防治大氣污染，要求水泥企業(yè)停工停產(chǎn)或限產(chǎn)，山東等地實施采暖季錯峰生產(chǎn)。是否可以認為，這些行政行為是導致水泥漲價的主要原因?根據(jù)《反壟斷法》，行政機關不得濫用行政權力，排除、限制競爭。這次水泥漲價涉嫌行政壟斷嗎?
劉旭：這次水泥漲價有政府干預的因素，但也有企業(yè)串謀的因素在。單純出于環(huán)保目的的限產(chǎn)并不等同于限制價格競爭。前面我也提到了，企業(yè)的庫存、成本結構等等都不同，來年春天復產(chǎn)后的產(chǎn)能水平不同，價格也應該是不同的。如果有地方政府參與統(tǒng)一本地水泥定價，限制本地水泥外銷或限制外地水泥入境，那么就會涉嫌濫用行政權力限制競爭。
南都：如果出于節(jié)能減排等環(huán)保目的減產(chǎn)導致漲價，是否屬于《反壟斷法》規(guī)定的應當豁免的行為?
劉旭：如果企業(yè)純粹是為了節(jié)能減排而根據(jù)國家政策或有關部門的行政命令而季節(jié)性地關停全部或部分產(chǎn)能，可以適用《反壟斷法》第15條豁免禁止。但在停產(chǎn)或部分停產(chǎn)后，企業(yè)應當繼續(xù)根據(jù)各自庫存和生產(chǎn)成本等因素來自主定價，而不能自發(fā)地或有組織地串謀定價，通過限制銷量等囤積行為來抬高價格，這些行為本身和環(huán)保政策是無關的。
具體到水泥行業(yè)，水泥價格過快上漲，會誘發(fā)囤積居奇導致的供給短缺，影響下游建筑行業(yè)工期，并使下游工程項目支出超出預算，甚至可能誘發(fā)挪用建筑工人工資以及偷工減料、影響建筑施工質(zhì)量等一系列負面的外部性問題。綜合這些分析，無論是否執(zhí)行錯峰生產(chǎn)等以環(huán)保為初衷的政策，水泥行業(yè)限制價格競爭協(xié)議、劃分市場與客戶、限制銷量競爭的囤積行為都無法依據(jù)《反壟斷法》豁免禁止。
南都：節(jié)能減排必然會導致水泥漲價嗎?政府應當如何做好平衡?
劉旭：限產(chǎn)不必然會帶來漲價，因為有庫存，有外省跨省交易可以對沖，庫存是足夠支撐到來年復產(chǎn)的，但是串謀漲價后，庫存多少都影響不了價格。
環(huán)保部門從來沒有干預價格的職權，錯峰生產(chǎn)不是節(jié)能減排的有效措施。需求在那里，產(chǎn)能在那里，冬天生產(chǎn)和夏天生產(chǎn)，耗能與排放的總量差別不大。大氣污染治理要靠環(huán)保改造，誰不達標就關停誰。沒有理由讓環(huán)保達標的企業(yè)在冬天停產(chǎn)，讓不達標的企業(yè)在夏天也可以復產(chǎn)。
水泥漲價會帶來什么影響?
囤積牟利造成短缺或影響工人春節(jié)返鄉(xiāng)
南都：你這兩天在朋友圈里一直轉(zhuǎn)發(fā)水泥漲價的消息，為什么如此關注這次水泥漲價事件?
劉旭：因為這是一個比較好的觀察反壟斷法運行機制是否反應嚴重遲鈍的行業(yè)。我從2014年關注到現(xiàn)在，一步步印證了我之前的擔憂。水泥等建材原料關系國計民生，如果漲幅過大，會導致預算超支，許多地方政府近期開工的基礎設施項目如地下管廊等，都是按照一年或兩年前的成本做的預算，超支可能導致克扣農(nóng)民工工資，加劇欠薪等社會矛盾，更可怕的是因為成本上漲誘發(fā)偷工減料和建筑質(zhì)量問題。
水泥漲價過快會造成囤積牟利，囤積白酒可以不喝，但囤積水泥造成短缺的話，部分工程就無法按期完工，工人春節(jié)返鄉(xiāng)就會受到影響。
南都：遼寧省水泥協(xié)會會長接受媒體采訪表示，遼寧水泥行業(yè)連續(xù)虧損并沒有產(chǎn)生暴利，而且遼寧目前具有160多家水泥廠而參加錯峰生產(chǎn)、協(xié)同停窯的企業(yè)只有23家，遠未達到控制市場的地步，不存在壟斷。對此你怎么看?
劉旭：遼寧會長是在混淆視聽，問題的關鍵不是限產(chǎn)，而是操縱價格和限制跨省交易。根據(jù)行業(yè)媒體報道中提到的公開數(shù)據(jù)，即便是參加水泥協(xié)同的企業(yè)的銷量只占遼寧省水泥銷量的35%左右，仍導致了遼寧省PO42.5散裝水泥價格上漲了23%。
南都：武漢市混凝土協(xié)會發(fā)布了請求政府干預水泥等建材價格亂象的緊急報告，海南省政府則采取臨時價格干預措施，對水泥進行最高出廠價限價。你覺得政府此時該出手干預嗎?對政府有無對策方面的建議?
劉旭：我認為最好的措施還是開展反壟斷執(zhí)法調(diào)查，從嚴處罰。地方政府限價，等于是在價格操縱基礎上默許了某一個已經(jīng)被操縱的價格具有合法性。
假如海南市場有效競爭是的水泥均價是350元，現(xiàn)在因為全國范圍的水泥價格操縱或者海南局部的限制競爭行為使得水泥價格上漲到450元，那么如果政府限價在400元與企業(yè)串謀操縱到400元沒有本質(zhì)區(qū)別。
這種政府干預不會恢復市場競爭，只會被違法企業(yè)用來貫徹自己的價格串謀。最終還是得靠反壟斷執(zhí)法，讓違法者受到巨大損失才能以儆效尤。接下來，國家發(fā)改委和工商總局都有可能會展開調(diào)查、采取執(zhí)法行動，因為水泥是關系民生的原材料。
南都：水泥行業(yè)的反壟斷調(diào)查面臨哪些難點?
劉旭：首先，違法企業(yè)會稱其調(diào)價、囤貨或劃分市場是為了配合錯峰生產(chǎn)，有的還需要進行環(huán)保改造，這就把產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策，把工信部、環(huán)保部與反壟斷執(zhí)法機構“對立”起來了。但無論是產(chǎn)業(yè)技術升級還是環(huán)保治理，都沒有要求經(jīng)營者去操縱價格。
其次，水泥產(chǎn)業(yè)的各級國有企業(yè)所占份額不少，沒有它們的參與，價格操縱等限制競爭協(xié)議是不可能對市場起到很大影響的。但是如果因為違反《反壟斷法》而從嚴處罰水泥企業(yè)的話，那么國有企業(yè)可能完不成考核要求。
第三，水泥主要產(chǎn)地的地方政府可能出于職工安置、稅收等顧慮，會對罰款數(shù)額和是否沒收違法所得等問題進行干預。
第四，能夠證明水泥企業(yè)組織實施壟斷協(xié)議的證據(jù)比較難掌握，許多價格協(xié)調(diào)行為是秘密進行的，也許有書面協(xié)議、會議紀要，但下游企業(yè)不可能看到，只能靠執(zhí)法者調(diào)查，例如去企業(yè)辦公現(xiàn)場突擊檢查，但對方可以瞬間刪除這些文件和郵件，這會影響執(zhí)法者的執(zhí)法動力。
三年前1.14億罰單有何影響?
象征性執(zhí)法停留在吉林而非推向全國
南都：早在2012年，國家工商行政管理總局就對相關水泥企業(yè)和遼寧省建筑材料工業(yè)協(xié)會的協(xié)議限產(chǎn)、定價等行為下達了行政處罰決定。2014年國家發(fā)改委又責成吉林省物價局對三家水泥企業(yè)價格壟斷開出1.14億元罰單。在這之后，水泥行業(yè)壟斷的情況有所改觀嗎?
劉旭：有所改觀，但也存在反復的情況。據(jù)我觀察，工商總局和遼寧地方政府采取執(zhí)法行動后，全國的水泥市場情況經(jīng)歷過一段平穩(wěn)時期，但不排除還是有限制競爭行為，只不過漲價比較溫和，不容易觀察。
但2016年中國建材和中材集團重組，冀東與金隅重組，讓市場產(chǎn)生了較高的水泥價格上漲預期，例如2017年4月北京地區(qū)均價升至427元/噸，相比金隅冀東重組前2016年3月的233元/噸上漲了194元/噸，漲幅達到83%，相比去年全年均價296元/噸上漲了131元/噸，漲幅達到44%。
南都：三年前，您曾致信商務部反壟斷局暨國務院反壟斷委員會辦公室，建議對水泥企業(yè)并購、相互參股是否會誘發(fā)限制競爭協(xié)議、串通投標進行調(diào)查研討，有無反饋?
劉旭：2014年下半年起，陸續(xù)有多家水泥企業(yè)間的并購向商務部反壟斷提出了經(jīng)營者集中申報。在檢索相關信息時，我發(fā)現(xiàn)一些上市的水泥企業(yè)中有對其競爭對手進行少數(shù)參股的情況。這讓我擔憂這些存在參股關系水泥企業(yè)會形成一榮俱榮的利益共同體，更有動力協(xié)同定價，或者限制跨省水泥交易。
所以我在向商務部反壟斷局提交經(jīng)營者集中簡易案件的反饋意見時，吁請商務部反壟斷局作為國務院反壟斷委員會辦公室的所在，能夠?qū)λ嘈袠I(yè)的這類少數(shù)參股行為展開調(diào)查，并聯(lián)合國家發(fā)改委和工商總局對相關企業(yè)給與關注。但至今沒有收到商務部反壟斷局任何有關水泥行業(yè)的反饋意見。
南都：現(xiàn)在這個問題還存在嗎?
劉旭：我從公開渠道可查到各個上市水泥企業(yè)間的參股情況，據(jù)我觀察沒有大的變化，競爭對手彼此間的參股，會嚴重影響他們之間的競爭動力，會為省內(nèi)限制價格競爭，限制跨省交易提供動力和信息交互渠道。
對水泥市場影響最大的應該是金隅和冀東的合并，中建與中材的重組。以京津冀市場為例，如果產(chǎn)能主要集中在兩個大集團手中，中建中材和金隅冀東，兩家都不需要協(xié)調(diào)，就可以一起漲價了，因為漲價是對各方最有利的。但現(xiàn)在達到歷史新高了，所以下游真的怕了，因為不知道再漲要漲到什么水平才是個頭。
歸根結底，反壟斷執(zhí)法缺少有效的外部監(jiān)督，外界無法看到調(diào)查進度，尤其是重大案件沒有公示制度，所以商務部會這樣無條件批準明顯可能導致漲價的并購，而發(fā)改委也會將水泥業(yè)反壟斷執(zhí)法象征性地停留在吉林，而非推向全國。(采寫：南都見習記者 秦楚喬)